TREBA LI SRBIJI ZAKON O SISTEMU NACIONALNE BEZBEDNOSTI

PROLOG: Normativna regulativa u Republici Srbiji, koja uredjuje odbranu i bezbednost, polazeći od Ustava, obuhvata mnoštvo propisa tipa zakona, podzakonskih akata, do strategija i doktrina, kao i medjunarodne propise, koji se primenjuju u skladu s članom 16 i 194. Ustava. Činjenica je da su sami pojmovi odbrana i bezbednost različito zahvaćeni, definisani i uredjeni u tim propisima, što jeste motiv da se razmisli o izradi Zakona o nacionalnoj bezbednosti ili Zakona o sistemu nacionalne bezbednosti.

PREMISE – USTAV REPUBLIKE SRBIJE

čl. 97: Republika Srbija uredjuje i obezbedjuje: 4) odbranu i bezbednost Republike Srbije i njenih gradjana; mere za vreme vanrednog stanja;

– čl. 194: Potvrdjeni medjunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila medjunarodnog prava deo su pravnog poretka Republike Srbije. Potvrdjeni medjunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom.

– čl. 99: Narodna skupština (izvod): 5. odlučuje o ratu i miru i proglašava ratno i vanredno stanje; 7. donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije; 9. usvaja strategiju odbrane;

– čl. 112: Predsednik Republike, (izvod) u skladu sa zakonom, komanduje Vojskom i postavlja, unapredjuje i razrešava oficire Vojske Srbije

– čl.123: Vlada (izvod): 1. utvrdjuje i vodi politiku; 2. izršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine; 3. Donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona          

– čl. 139: Vojska Srbije brani zemlju od oružanog ugrožavanja spolja i izvršava druge misije i zadatke u skladu s Ustavom, zakonom i principima medjunarodnog prava koji regulišu upotrebu sile

– čl. 200: Kada javna opasnost ugrožava opstanak države ili gradjana, Narodne skupština proglašava vanredno stanje.

Odluka o vanrednom stanju važi najduže 90 dana. Po isteku ovog roka, Narodna skupština odluku o vanrednom stanju može produžiti za još 90 dana, većinom od ukupnog broja narodnih poslanika.

Za vreme vanrednog stanja, Narodna skupština se sastaje bez posebnog poziva i ne može biti raspuštena.

Proglašavajući vanredno stanje Narodna skupština može propisati mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava.

Kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, odluku o proglašenju vanrednog stanja donose zajedno predsednik

Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade, pod istim uslovima kao i Narodna skupština.

Kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava može propisati Vlada, uredbom, uz supotpis predsednika Republike.

Mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava koje propišu Narodna skupština ili Vlada važe najduže 90 dana, a po isteku ovog roka mogu se obnoviti pod istim uslovima.

Kad odluku o vanrednom stanju nije donela Narodna skupština, Narodna skupština je potvrdjuje u roku od 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim bude u mogućnosti da se sastane. Ako Narodna skupština ne potvrdi ovu odluku, odluka prestaje da važi završetkom prve sednice Narodne skupštine održane po proglašenju vanrednog stanja.

Kad mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava nije propisala Narodna skupština, Vlada je dužna da uredbu o merama odstupanja od ljudskih i manjinskih prava podnese na potvrdu Narodnoj skupštini u roku od 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim Narodna skupština bude u mogućnosti da se sastane. U suprotnom, mere odstupanja prestaju da važe

24 sata od početka prve sednice Narodne skupštine održane po proglašenju vanrednog stanja.

– čl. 201: Ratno stanje proglašava Narodna skupština.

Kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, odluku o proglašenju ratnog stanja donose zajedno predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade.

Proglašavajući ratno stanje Narodna skupština može propisati mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava.

Kad Narodna skupština ne može da se sastane, mere odstupanja od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava zajedno utvrdjuju predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade.

Sve mere propisane u periodu ratnog stanja potvrdjuje Narodna skupština kad bude u mogućnosti da se sastane.

– čl. 202: Po proglašenju vanrednog ili ratnog stanja, dozvoljena su odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom, i to samo u obimu u kojem je to neophodno.

Mere odstupanja ne smeju da dovedu do razlikovanja na osnovu rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili društvenog porekla.

Mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava prestaju da važe prestankom vanrednog ili ratnog stanja.

Mere odstupanja ni u kom slučaju nisu dozvoljene u pogledu prava zajemčenih čl. 23, 24, 25, 26, 28, 32, 34, 37, 38, 43, 45, 47, 49, 62 , 64. i 78. Ustava.

DEVETI DEO

RAZRADA ODREDABA USTAVA i NEDOUMICE

 

Kako je već navedeno, pored Ustava postoje brojni propisi pravog (zakoni i podzakonski akti) i političkog (strategije) karaktera, kojima je uređena odbrana i bezbednost Republike Srbije i njenih gradjana. U ovom delu ćemo šire opisivati tu uredjenost, već ćemo ukazati nan neka rešenja nadomeštanja nedostataka Ustava, kao i nedoumice koje su ostale:

 

– Ustav se po pitanju donošenja zakona bavi samo Zakonom o Vojsci Srbije (čl.141., stav 2), dok Ustavni zakon pominje i Zakon o odbrani i Zakon o službama bezbednosti. Nakon Ustava, u domenu odbrane, donet je Zakon o odbrani (2007), ali je izostalo donošenje Zakona o bezbednosti (Zakona o sistemu nacionalne bezbednosti), Svakako, u skladu s Ustavnim zakonom, u domenu bezbednosti doneti su zakoni: Zakon o osnovama uredjenja službi bezbednosti Republike Srbije, Zakon o BIA, Zakon o VBA i VOA. Medjutim, ti zakoni ne obuhvataju sistem naionalne bezbednosti kao celinu, već neke njegove podsisteme, pre svega službe bezbednosti i Savet za nacionalnu bezbednost;

– Zakon o odbrani (2007) pravno je utvrdio dokument Strategija nacionalne bezbednosti, jer taj dokument ne poznaje Ustav, tako da se moglo pristupiti izradi strategije,

– godine 2009, Narodna skupština je usvojila dva dokumenta: Strategija naionalne bezbednosti i Strategija odbrane Republike Srbije. Niti u jednom dokumentu nije definisana ni nacionalna bezbednost ni odbrana Republike Srbije,

– Zakon o odbrani (2007) nije definisao pojam odbrana zemlje, već je to učinjeno izmenama i dopunama Zakona o odbrani (2015), ali je ostao nedefinisan pojam Nacionalna bezbednost,

– u Zakonu o odbrani (2015), odbrana je utvrdjena kao funkcija države, koja obuhvata vojnu i civilnu odbranu:

1a) odbrana Republike Srbije je funkcija države kojom se obezbeđuje suverenost, nezavisnost, teritorijalna celovitost i bezbednost Republike Srbije; odbrana Republike Srbije obuhvata vojnu i civilnu odbranu

– Nacionalna bezbednost je prvi put u našim propisima definisana u Strategiji nacionalne bezbednosti 2019. godine, ali ne kao funkcija države. U definiciji je primenjen objektivističko-subjektivistički pristup bezbednosti, što sa teorijskog aspekta posmatrano, jeste korektno, ali s pravnog usgla posmatranja ostaje otvoreno i nedorečeno pitanje. Naime, sistem odbrane seu Zakonu o odbrani definiše kao deo Sistema nacionalne bezbednosti, što implicira pitanje – da li je funkcija odbrane, ujedno i podfunkcija funkcije nacionalna bazbednost;

Strategija, strana 1: Nacionalna bezbednost Republike Srbije jeste objektivno stanje zaštićenosti njenih nacionalnih vrednosti i interesa od svih oblika ugrožavanja, te subjektivan osećaj bezbednosti građana Republike Srbije

– S obzirom da Ustav ne poznaje institut VANREDNA SITUACIJA, to je donet lex specialis Zakon o vanrednim situacijama (2009), a nakon njega i Nacionalna strategija zaštite i spasavanja u vanrednim situacijama (2011),

– Vanredno stanje utvrdjeno Ustavom (čl. 200), bliže je uredjeno Zakonom o odbrani (čl.4., t.6): vanredno stanje je stanje javne opasnosti u kojem je ugrožen opstanak države ili građana, a posledica je vojnih ili nevojnih izazova, rizika i pretnji bezbednosti.

Medjutim, Zakonom o odbrani nije utvrdjeno šta je JAVNA OPASNOST, ali jesu vojni i nevojni izazovi, rizici i pretnje. Tek u Zakonu o vanrednim situacijama je definisan pojam OPASNOST a ne JAVNA OPASNOST. Medjutim, Zakon o vanrednim situacijama ne koristi pojmove vojni i nevojni izazovi, rizici i pretnje, već pojmove katastrofa, vanredni dogadjaj i opasnost, definišući posebno neke od jih,

(čl.8., t.12), opasnost je aktivnost ili stanje, koja može dovesti do gubitka života, povrede ili negativnih uticaja na zdravlje ljudi i životnu sredinu.

– Vanredna situacija, kako smo naveli, nije ustavna kategoria, već istitut uveden Zakonom o vanrednim situacijama, na sledeći način: (čl. 8., t.1): vanredna situacija je stanje kada su rizici i pretnje ili posledice katastrofa, vanrednih događaja i drugih opasnosti po stanovništvo, životnu sredinu i materijalna dobra takvog obima i intenziteta da njihov nastanak ili posledice nije moguće sprečiti ili otkloniti redovnim delovanjem nadležnih organa i službi, zbog čega je za njihovo ublažavanje i otklanjanje neophodno upotrebiti posebne mere, snage i sredstva uz pojačan režim rada;

– definisanje Vanredne situacije jeste interesantno s aspekta upotrebe Vojske Srbije. Naime, u svim propisima u kojima se uredjuje upotreba Vojske, pominju se mir, vanredno i ratno stanje. U tom smislu, za Vojsku Srbije, vanredna situacija jeste stanje mira – redovno stanje, odnosno angažovane pojačanim režimom rada (kako vanrednu situaciju vidi Zakon o vanrednim situacijama). Tako, u Doktrini Vojske Srbije stoji: Vojska Srbije ne razvija posebne kapacitete za angažovanje na izvršenju zadataka zaštite i spasavanja, već u slučaju potrebe postojećim kapacitetima vrše podršku civilnim vlastima i nosiocima poslova zaštite i spasavanja.

Medjutim, kada se pogleda kako se to Vojska angažuje u vanrednim situacijama (Nacionalna strategija zatite i spsavanja u vanrednim situacijama), uočavamo da se predvidja samo upotreba jednica ABHO i logistike, vazduhoplovnih i inžinjerijskih jedinica. Da li je to pojačan režim rada, kada znamo iz prakse da je Vojska, malte ne, glavna snaga i u vanrednim situacijama. (Inače, Vojska Srbije, prema Zakonu o vanrednim situacijaa, jeste utvrdjena kao snaga Sistema zaštite i spasavanja).

– SISTEM NACIONALNE BEZBEDNOSTI REPUBLIKE SRBIJE definisan je jedino u dokumentu Strategija nacionalne bezbednosti, na sledeći način: (Strategij NB, str. 26): Sistem nacionalne bezbednosti predstavlja normativno, strukturno i funkcionalno uređenu celinu  čijom se delatnošću obezbedjuje zaštita i ostvarivanje nacionalnih interesa Republike Srbije.

  1. a) Dakle, Sistem NB je normativno uredjena Celina. Nigde nije utvrdjen popis normativnih dokumenata, osim što se iz prakse zna da se, osim Ustava, radi o većem broju propisa tipa zakona, podzakonskih akata i strategija, kao i medjunarodnih propisa koje je ratifikovala Srbija i koji nisu u suprotosti s Ustavom (čl.194. Ustava)
  2. b) Sistem NB je strukturno uredjena Celina. Osnove Strukture Sistema NB Republike Srbije (upravljački i izvršni deo) date su u Strategiji naionalne bezbednosti
  3. c) Sistem NB je funkcionalno uredjena Celina. U strategiji NB se utvrdjuje funcija Upravljanje sistemom NB, a funkcija odbrana je utvrdjena Zakonom o odbani i Strategijom odbrane 2009. Pored pitanja da li je bezbedost funkcija države, postavlja se i pitanje – Koje su ostale funkcije Sistema NB Republike Srbije?

– Strategija NB, str. 27: Upravljački deo Sistema nacionalne bezbednosti Republike Srbije čine: Narodna skupština, predsednik Republike, Vlada i Savet za naionalnu bezbednost

– Strategija NB, str. 27: Izvršni deo sistema nacionalne bezbednosti izvršava zadatke u zavisnosti od vrste i načina ispoljavanja izazova, rizika i pretnji bezbednosti, angažovanjem: vojnih i policijskih snaga, službi bezbednosti, vatrogasno-spasilačkih jedinica, jedinica civilne zaštite, komunalne milicije, carine, službe za obezbeđenje u zavodima za izvršavanje krivičnih sankcija, pravosudne straže, službi i agencija za obezbeđenje ličnosti i objekata, velikih tehničko-tehnoloških sistema, privrednih društava, drugih pravnih lica, udruženja, preduzetnika i građana. Samo površn uvid u opšti aspekt izvršnog dela Sistema nacionalne bezbednosti, ukazuje na činjenicu da zarazne bolesti i epidemije nisu primarni izazov, rizik i pretnja, te se otuda zdravstveni sistem ovde i ne pominje.

Medjutim, zdravtsveni sistem jeste deo izvršnog dela Sistema nacionalne bezbednosti, što vidimo u tzv. drugim subjektima od značaja za nacionalnu bezbednost: Strategija NB, str. 28: Drugi subjekti značajni za nacionalnu bezbednost jesu organi državne uprave i institucije nadležne za spoljne poslove, pravosuđe, zdravstvo, demografiju, ljudska i manjinska prava, ekonomiju, obrazovanje i naučnu delatnost, privredu, energetiku, telekomunikacije, saobraćaj i transport, infrastrukturu, zaštitu životne sredine, kulturu, zatim organi autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, organizacije civilnog društva, mediji, pravna lica i građani koji doprinose ostvarivanju ciljeva nacionalne bezbednosti.

– primarni podsistemi izvršog dela Sistema nacionalne bezbednosti jesu Strategija NB, str. 27: 1) Sistem odbrane, 2) Sistem unutrašnje bezbednosti i 3) Bezbednosno-obaveštajni sistem.

– Sprovodjenje Strategije naionalne bezbednosti uvedeno je kao posebno poglavlje u najnovijem dokumentu iz 2019. godine. Jedan od razloga za to jeste činjenica da Strategija NB iz 2009. godine nije imala utvrdjen Akcioni plan za njeno sprovodjenje. Medjutim, nigde nije regulisano šta ako se ne sprovodi strategija. Tako, da kaznene mere srećemo u pojedinačnim zakonima i Krivičnom zakoniku RS.

KORONAVIRUS

Delovanje javne opasnosti (koronavirus) prourokovalo je pandemiju u svetskim razmerama (proglasila SZO), što je uticalo na to da se u Srbiji proglasi epidemija (Naredba Broj 512-02-00016/2020-10) i vanredno stanje.

Vanredno stanje, u nemogućnosti da se sstane Skupština RS, proglasili su predsednik Republike, predsednik NS i predsednik Vlade, (Odluka 02 broj 2-1186/2020), što je u skladu s Ustavom i Zakonom.

Za vreme vanrednog stanja mogu da se suspenduju neka ljudska prava i slobode, što u nemogućnosti da se sastane Narodna skupštin, uredjuje Vlada svojom Uredbom, uz supotpis predsednika Republike. Takva Uredba Vlade (“Sl.glasnik RS, br. 31/2020”, pa do “53/2020”) je doneta i dopunjavana u skladu sa situacijom.

Svakako, pored uredbi, kao ključnih propisa za vreme vanrednog stanja, donete su i  brojne naredbe, odluke, obaveštenja i druga akta nadležnih nivoa, koja su se odnosila na regulisanje posebnih pitanja, ne samo suspendovanja ljudskih prava i sloboda.

U uslovima delovanja koronvirusa, a za vreme vanrednog stanja, pojedini državni i privatni sistemi su nastavili svoj rad u izmenjenim organizaciono-funkcionalnim oblicima, ili su prestli da rade

PRVA LINIJA ODBRANE od koronavirusa postao je Zdravstveni sistem države, uz podršku Vojske, Policije, službi bezbednosti, Civilne zaštite i odredjenih resursa nekih stranih država, na dobrovoljnoj osnovi. Vrlo je indikativno da privatne bolnice i druge zdravstvene organizacije nisu organizovano uključene u borbu sa epidemijom

Upravljanje za vreme vanrednog stanja, primarno, na nivou Republike organizovano je preko dva krizna štaba: 1) Krizni štab za suzbijanje koronavirusu i 2) Krizni tab za otklanjanje posledica po privredu. Pored toga, na nivou pokrajine, gradova i opština, kao i pojedinih okruga, formirani su krizni štabovi. Takav način upravljanja primereniji je vanrednim situacijama, nego vanrednom stanju.

Upravljanje vanrednim stanjem izazvano delovanjem koronavirusa, nedvosmisleno, pokazalo je:

– Republika Srbija, kao uostalom ni najjače države sveta, nisu bile pripremljene za takve razmere pandemije i epidemije (ili to nisu očekivale),

– državni sistemi, kao i svi subjekti Sistema ncionalne bezbednosti, kako taj sistem odredjuje Strategija nacionalne bezbednosti, zadejstvovani su: 1) delom po propisima koji važe za odredjene sisteme, nezavisno od toga da li su podsistem Sistema nacionalne bezbednosti (posebni zakoni i propisi), 2) delom po iskustvima drugih država, 3) delom u skladu s razvojem situacije i 4) najvećim delom – u skladu sa merama koje je uvodila Vlada, uz supotpis predsednika Republike

– kombinacija vanredno stanje-vanredna situacija se pokazala kao racionalan oblik upravljanja,

– mere koje su preduzeli državni organi (pre svega predsednik Republike, ali i ostali organi uprave) na jačanju kapaciteta Zdravstvenog sistema i ponašanja u uslovima vanrednog stanja, dale su dobre rezultate,

– mere koje su objavljene i počinju da se realizuju u smislu pomoći privredi i sprečavanju značajnijih posledica po ekonomiju zemlje i statusa gradjana, sasvim su  opravdane i usmerene ka optimalno moguće minimalnoj šteti u kojoj se našla naša država i njeni gradjani,

– svi podsistmi države, ili subjekti sistem nacionalne bezbednosti, “učili su u  hodu”, te su i  organizacioni i funkcionalni oblici nastajali ad – hok, a davali su dobre rezultate,

– u uslovima delovanja koronvirusa i proglašene vanredne situacije, sasvim nepotrebno, razvila se politikantska borba suprostavljenih političkih opcija, koja ne doprinosi borbi protiv epidemije i ima, pre svega, lični politički interes,

– u skladu s propisima, kada prodje vanredno stanje i kontrola koronavirusa udje u normalne tokove, stvoriće se usloi za sastajanje Narodne skupštine, a time i potvrdu ili opovrgavanje uvodjenja vanrednog stanja i mera koje su za to vreme uvodjene. To je Ustav i Zakon i tako treba postupati.

Medjutim, prilika je da se ponovo razmisli o tome, da li Srbiji treba Zakon o nacionalnoj bezbednosti ili Zakon o sistemu nacionalne bezbednosti. Ovo su 2 razloga: 1) da se na jednom mestu objedine sve odredbe o nacionalnoj bezbednosti i 2) sve više zemalja sveta pribegava donošenju takvog zakona. Stoga, kada se situacija i strasti smire, biće prilika da i ovo pitanje dodje na dnevni red.